税务稽查“说理式执法”引入庭审说理程序

抗辩式审理 让当事人在审理前就能质证申辩

上海税务稽查部门针对复杂重要案件，在作出行政决定前开展抗辩式审理，让当事人充分陈述、申辩，通过这个程序性保障，让案情更明晰、决定更准确、结果更公正，最大限度化解执法争议。

“下面进入案件调查环节，先由检查人员陈述案件检查情况、相关证据材料及处理意见。”

“我局查明Z公司通过企业相关人员以及业务外包人员接受虚开发票27份，涉及税款12万余元，已申报抵扣。根据《中华人民共和国税收征收管理法》等规定，拟对Z公司作出如下处理处罚……”

“当事人对检查人员陈述的内容有何答辩意见？”

“有关虚开发票行为是外包公司人员的个人行为，我公司并不知情。我公司知晓这一情况后积极配合检查，及时按规定转出增值税进项税额，补缴了税款和滞纳金。我们同意补缴企业所得税等税款和滞纳金，但认为不应被处罚款。”

“外包人员开展的是Z公司业务，其涉案虚开行为不能与Z公司相剥离。”

“虚开发票是外包公司违反了合同，只能代表其员工违法，我公司不应代为外包公司承担责任，希望对我公司不予处罚，不予公开。”

…………

近日，一场依照法院庭审程序进行的陈述申辩在国家税务总局上海市税务局第五稽查局（以下简称第五稽查局）一处办公地展开。最终，来自审理部门的主持人表示“将充分考量双方意见，后续进行合议”。这是第五稽查局在对一起检察院不予起诉税务案件进行抗辩式审理。

记者采访了解到，第五稽查局自2022年9月起创新“说理式执法”，探索针对复杂重要案件，在作出行政决定前开展抗辩式审理，让当事人充分陈述、质证、申辩，通过这个程序性保障，让案情更明晰、决定更准确、结果更公正，最大限度化解执法争议，促进定分止争。截至目前，该局已开展5场抗辩式审理，涉及4起案件，全部依法处置，实现“案结事了”。有关探索在上海税务系统贯彻落实《关于进一步深化税收征管改革的意见》创新措施交流评比中获得“优胜奖”。

借鉴法院庭审说理模式

在检查环节对重要案件进行抗辩式审理

“这是我们为促进精确执法、疏导争议化解、加强纳税人缴费人权益保护而进行的创新探索。”谈及抗辩式审理，第五稽查局局长朱蕾这样概括。

习近平总书记指出，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度。《关于进一步深化税收征管改革的意见》也提出完善纳税人缴费人权利救济和税费争议解决机制。税务总局从提高执法质效出发，自2021年起试点推行税务稽查“说理式执法”，各试点单位通过制定“说理式执法”工作指引和文书等探索对当事人说法明理，产生促进规范执法、预防和化解争议的效果。上海市税务局2022年7月成为第二批“说理式执法”试点单位后，第五稽查局作为全市税务部门“说理式执法”首批试点单位，贯彻落实有关要求，结合工作实际于2022年9月开始探索创新“说理式执法”，尝试以模拟法庭为载体，针对复杂重要案件，在检查完毕作出行政决定前开展抗辩式审理，即在抗辩式审理委员会指导下，由审理部门人员担任主持人，组织检查人员和行政相对人面对面对案件的事实、证据、法律适用等进行举证、质证和辩论，全面听取当事人的陈述申辩意见，让案情法理越辩越明，让作出的行政决定准确公正，最大限度防范执法诉讼风险。

“我们的抗辩式审理借鉴了法庭诉辩及行政处罚听证的形式，其实质是听证、复议、诉讼等权利救济的向前延伸，从环节和时间上补强了行政相对人陈述申辩权，促进定分止争。”第五稽查局法制科科长叶志凯告诉记者。

据其介绍，行政决定作出前，行政相对人应享有陈述、申辩的权利。但是，在目前稽查工作中，行政相对人陈述申辩权的行使可能存在两个不足：一是针对税务处理决定，在目前管理系统中陈述申辩并非必须环节，如不着重提醒、个案特办，行政相对人该项权利存在被“滑过去”的可能性；二是针对税务行政处罚决定，陈述申辩设置在行政处罚事项告知之后，证据采信和依据适用已经相对定型，此时行政相对人再陈述申辩，可能效果欠佳。而推行抗辩式审理后，行政相对人可以在税务处理、税务行政处罚决定作出前进行陈述申辩，有助于促进处理处罚结果公正。

完善预防纠纷程序形成审前申辩体系

丰富抗辩式审理形式内涵并注重说理

进行抗辩式审理，第五稽查局注重从制度上切实保障纳税人缴费人权益，提升纳税人缴费人对执法决定的接受度。

试点启动后，该局成立抗辩式审理试点工作领导小组，制定抗辩式审理试点实施方案。法制部门统筹推进工作开展，搭建抗辩提纲框架，框定抗辩审理流程；审理部门遵循合理实效原则，制定抗辩式审理工作指引、文书模板，覆盖稽查案件查办四环节；检查部门提供抗辩案源，承接抗辩式审理任务落地。

根据方案，抗辩式审理坚持当事人自愿、平等沟通、程序简便、及时高效的原则。“较为复杂的案件，只要当事人提出申请，即可开展抗辩式审理。”该局一位审理人员说。

进行一年多试点后，该局从规范抗辩式审理、完善预防纠纷程序出发，制定实施抗辩式审理办法，形成分类分级的审前申辩体系。

根据该办法，法制科、案源管理科、案件审理科、案件执行科、联合惩戒管理科（举报中心）设立稽查局抗辩式审理委员会并在法制科下设办公室，负责案件抗辩式审理进程的统筹管理。当事人向检查部门提出抗辩式审理申请。审理委员会办公室结合案件类型、纳税人诉求、社会影响等因素开展分类分级，确定案件是否需开展抗辩式审理以及具体审理模式。

审理模式分为“抗辩”“听辩”“书面申辩”三种，由审理委员会办公室报审理委员会审核后开展。“抗辩”适用于案情复杂、分歧较大、社会关注度高且具有一定代表性的案件。“听辩”适用于案情较为复杂、在事实认定方面意见分歧不大的案件。“书面申辩”适用于案情简单、意见分歧较小的一般案件。

记者注意到，该办法规定，对于经抗辩式审理后，双方意见异议仍然较大的案件，审理委员会办公室可提请审理委员会对案件开展“内部抗辩”。“内部抗辩”的主持人由法制部门负责人担任，抗辩双方为案件的检查人员和审理人员。

“这大大丰富了抗辩式审理的形式和内涵。”该局法制科科长叶志凯表示，分类分级设计打造了全覆盖的审前陈述申辩机制，有助于高效利用管理资源精准化解税务争议；“内部抗辩”拓宽税务人员的视角，提升抗辩式审理的审慎性，有助于厘清案件事实界定、法律适用和法理运用等问题，作出公正行政决定。

目前，该局已制定《抗辩式审理提纲》等10个抗辩式审理文书模板，撰写抗辩式审理案例分析2篇，形成从审理办法到文书制作再到案例参考的抗辩式审理机制。

由于申辩环节前置意味着争诉风险化解前置，是纳税人缴费人权利救济的向前延伸。在抗辩式审理过程中，该局注重讲清认定违法事实的事理、讲明适用法律法规的法理、讲透行使处罚裁量的情理、讲好执法文书表达的文理，最大程度回应关切，力争案结事了。为此该局要求：第一，审理环节前置，规范案件处置方式。审理部门作为主持者，要提前了解案情，充分听取纳税人诉求，提升案件审理的科学决策水平。第二，税务机关答疑前置，畅通诉求响应机制。抗辩过程中，检查人员详细释法明理，帮助企业理解税收政策和税法逻辑，将程序化、强制性的执法过程转为以案说法、现场教学、厘清利害的交流，提升纳税人满意度。第三，争议风险化解前置，促使定分止争。抗辩式审理追求依法处置、罚当其责，要通过规范的程序性保障，最大限度化解稽查执法行为被诉讼风险，提升执法决定权威性。

在审前申辩中征纳双方充分对话

抗辩式审理案件达到良好效果

建好制度机制，该局先后对4起案件进行了5场抗辩式审理，其中1起案件同时进行了1场“内部抗辩”，另外开展“听辩”“书面申辩”审理数十件。争议焦点涉及所得税成本列支、偷税构成要件等问题。

从审理记录来看，2022年10月，该局首次对1起涉及偷税定性争议的案件进行了抗辩式审理。该案中，A公司分摊其母公司某工业品平台的开发成本，取得母公司开具的增值税专用发票后抵扣了进项税额。税企双方争议焦点是该企业列支成本行为是否应定性为偷税。在抗辩式审理中，检查人员陈述案件查明事实，出示证据，说明拟处理处罚意见和依据。当事人就案件事实陈述申辩，并出示相关证据材料。双方对案件涉及的主观故意是不是偷税行为的构成要件、举证责任的分配等问题进行充分沟通。其间，检查人员深入释法说理，倾听当事人的意见。最终，争议问题解决，当事人认可行政决定。

2022年11月，该局对上海J公司接受虚开发票案争议开展抗辩式审理。根据陈述信息，J公司与某公司交易后收到对方开具的已定性为虚开的增值税专用发票，申报抵扣了4000多万元进项税额。税企双方围绕在对虚开认定文书有异议的情况下，J公司有关进项税是否要转出等问题展开辩论。经过这次审理，该局认可J公司涉案业务的真实性，但对与上游税务机关的沟通是否充分内部存在不同意见。此后，该局就此案开展“内部抗辩”。抗辩由法制部门负责人主持，审理部门与检查部门就发票协查案件办理的主体责任、共同确认的内涵和适用等问题进行深入讨论。

经过内外部两次抗辩式审理，该局与上游税务机关再次沟通，补强证据、明确事实，最终依法依规作出行政决定，该决定得到企业认可。

2023年、2024年，该局又开展了2次抗辩式审理，均达到厘清问题实质和法律适用的效果。

审前申辩实践产生多重影响

促进争议化解、执法规范以及行刑衔接

目前，开展抗辩式审理的案例虽然不多，但支撑其实现的机制、审理的过程和结果却正产生多方面影响：直接的是促进争议化解和纳税人权益保护，间接的是促进规范执法和有效普法，提升执法质效，实现税务稽查执法法律效果和社会效果相统一。

Z公司参加抗辩式审理的代表在审理现场发言时，第一句话就是“感谢税务局给我们提供这个沟通机会，让我们能跟进检查情况、当即进行申辩”。该企业代表在作最后陈述时再次表达了对税务稽查部门推行抗辩式审理的赞许，表示其通过这次审理，不仅充分表达了意见，也对税法有了更多了解，有了学习税法的紧迫感。

“你们在作出行政决定前搭建对话平台，让我们有地方说说意见，这让审理过程更透明、结果更公正。”前述J公司负责人在给第五稽查局的感谢信中说。得知税务部门又通过“内部抗辩”厘清案件的关键争议点后，表示看到了税务部门追求公正执法的决心。

在检查人员杨惠看来，开展抗辩式审理，需要向当事人说明案件检查调查事实、出示证据及拟决定的法律依据，接受当事人质证、辩论，这是对检查人员执法水平的考验，督促自己不断提高办案技能、说理技能。

审理人员徐圣杰表示，抗辩式审理是挑战也是督促。她认为，由于抗辩式审理在案件检查阶段就举行，这使审理人员能够提前了解案情的难点、堵点，进而全面掌握案件事实，规范锁定证据材料，精准作出执法决定，增强执法决定的公信力。

党的二十届三中全会决定提出“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度”，抗辩式审理甚至有望促进行刑衔接。记者了解到，行刑反向衔接涉及的许多案件，由于行政与刑事在评价税收违法与犯罪行为在证据标准、税种税额等方面存在诸多差异，容易产生衔接后行政处理处罚不畅等问题。该类案件也是第五稽查局进行抗辩式审理的重要对象。文章开头所述就是针对一起检察机关决定不予起诉案件的行政处罚抗辩式审理，第五稽查局邀请检察机关相关人员列席。

上海市黄浦区人民检察院行政检察部门主任杨旭垠表示，行刑反向衔接工作是治罪与治理相结合的生动实践，参加税务稽查部门组织的抗辩式审理活动，有助于深入了解行政机关对不予起诉案件中的当事人进行行政处理、处罚时的法律依据、证据标准等，有助于检察机关全面把握税检联动的难点、堵点、痛点。希望税检双方进一步发挥各自职能优势，共同完善行刑反向衔接工作机制，实现效率与公平在执法与司法环节的平衡。

作者：本报记者 卢慧菲