近日，国家发展改革委印发《长三角国际一流营商环境建设三年行动方案》。其中，在深入推进市场化改革方面，提出推行破产预重整制度，建立破产重整税费优惠和信贷支持机制，健全司法重整的府院联动机制，提高市场重组、出清的质量和效率，将优化相关破产事项纳入营商环境建设内容。

破产制度的“破”是形式，“立”是实质，通过破产主要是为了优化资源要素配置。今年6月，长三角生态绿色一体化发展示范区的上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区和浙江省嘉善县的税务、法院、检察院等九个部门，以习近平法治思想为指引，凝聚众智、集聚众力，联合发布《关于建立长三角生态绿色一体化示范区破产案件涉税协作机制优化营商环境的实施意见》（以下简称《实施意见》），对破产案件审理过程中，税收债权申报、债务人财产处理、重整企业信用修复等内容进行明确与规范，为困境企业有序退出市场或实现涅槃重生创造条件，确保税收债权依法清收，促进破产案件办理便利化、规范化、一体化。

《实施意见》发布近半年，在优化市场资源配置、依法维护相关方合法权益、提高破产案件办理效率等方面发挥了重要作用。

尊重管理人地位 明确涉税权责

管理人是在破产程序中依法接管破产企业财产、管理破产事务的专门机构。在破产程序中，管理人是具体破产事务的执行者，对破产制度的实施效果起着非常重要的作用。

《中华人民共和国企业破产法》第二十五条关于管理人职责的规定中，没有对管理人的涉税权责进行详细规定，只有“人民法院认为管理人应当履行的其他职责”的兜底条款。多年来，理论界和实务界对管理人定位与其具有的涉税权利义务的看法不尽相同。此次《实施意见》明确了管理人可代表破产企业依法履行法律规定的纳税义务，办理涉税事项时可使用管理人印章，充分尊重管理人在破产案件中的地位，赋予其可进行涉税信息查询、解除非正常户认定、发票开具、提出税收债权异议等权限，保证管理人履职顺畅。同时，《实施意见》提出，管理人应全面准确核查破产企业财产、税收信息，依法按期履行纳税申报义务，破产企业财产分配时，管理人需到主管税务机关办理税款入库手续，明确了管理人的涉税义务，保证了国家的税收利益。除此之外，《实施意见》指出管理人在代表破产企业办理涉税事项时未遵守相关法律规定的，主管税务机关可将有关情况通报人民法院，发挥多部门共治效果，进一步督促管理人依法履职。

《实施意见》签署后，三地九部门就管理人在破产案件中的权利义务达成了统一意见，并以《异地查询协作函》为载体，实现破产案件信息跨地区跨部门共享共用。截至目前，青吴嘉三地九部门已开展异地协查6次，给予了管理人履行职权的便利，进一步提升破产案件办理效率。

今年6月，在上海市浦东新区人民法院裁定受理上海某饮料有限公司的破产清算一案后不久，该公司的管理人便向嘉善县税务局书面发函，请求查询上海某饮料有限公司嘉善分公司有无欠缴税（费）情况。嘉善县税务局充分保证管理人权利，在接到查询申请后，及时开展核查，仔细了解其分公司情况，4天便将相关情况反馈给了破产管理人和上海市浦东新区人民法院，为案件的顺利推进奠定基础。

全国税务领军人才、浙江省税务局公职律师徐战成表示，三地九部门以文件形式对管理人的涉税权利义务作出具体规定，有利于提高管理人的依法办税意识、规范破产涉税事项办理流程、在长三角区域统一操作口径，同时也为其他地区处理破产涉税事项提供了可复制可推广的经验。

优化涉税流程 发挥双重作用

在破产案件中，税务部门既是债权人，又是破产企业的行政管理机关，双重的身份决定其参与破产案件时需要发挥双重作用，既要保证国家税收债权的实现，又要管理、服务破产企业，为其提供支持。《实施意见》考虑到税务部门的双重身份，分别从两方面进行了规定。

同时，为更好地指导日常操作、打通协作流程，“青吴嘉”三地九部门编制《企业破产涉税事项办理流程指引》，并以《实施意见》附件的形式予以发布，进一步明确破产涉税事项办理的程序流程及适用情境，确保破产涉税协作机制落地落实，有序推动破产涉税事项办理便利化。

——依法清收税收债权

《实施意见》明确了人民法院或管理人对税收债权申报的通知义务，以及税务机关组织申报的具体内容，保证税收债权依法清收。截至目前，三地破产企业已累计清偿税收债权1200余万元。

值得注意的是，除了企业所欠税款、滞纳金、罚款、因特别纳税调整产生的利息外，《实施意见》提出，由税务机关征收的社会保险费及非税收入，也应一并申报。

根据《中华人民共和国企业破产法》第四十八条规定，债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，不必申报，由管理人调查后列出清单并予以公示。由此可知，用人单位欠缴的工伤保险、失业保险、生育保险，以及划入统筹账户的基本养老保险、基本医疗保险则需要进行申报。2019年1月1日起，社会保险费和非税收入征管职责陆续划转到税务部门，但在破产程序中，企业欠缴的社保费是否应由税务部门进行申报并无相关规定。

吴江区税务局法制股股长云峰告诉记者，目前，在三地的破产实践中，通过社保部门的委托和信息交换，税务机关可以获取具体的社保数据，并进行破产债权申报，不需要管理人分别发函核查破产企业欠缴的社会保险费用。此举优化了破产债权申报流程、保证了债权人的合法权益、进一步提高了破产案件办理效率。

——为破产企业提供支持

《实施意见》就如何为进入破产程序的企业落实税收优惠政策等内容进行规定，涉及增值税、所得税、契税、房产税等多个税种10余项优惠，为破产企业减负担、增动力。目前，三地破产企业已累计享受税收优惠177万元。

今年9月，进入破产程序的嘉善某置业有限公司因经营需要处置了部分房产，嘉善县税务局根据《实施意见》要求，主动帮助企业享受到房产交易相关税收优惠8万余元，并为企业提供发票代开服务，协助法院顺利完成过户等工作。

企业的管理人刘律师说：“税务部门主动告知我们可以享受的税收优惠政策及办理流程，并在一天时间内帮助我们办理完房产交易的所有涉税事项，为加快推进破产工作提供了很大帮助。”

破产是为了更好地重生。《实施意见》提出，经管理人申请，人民法院可函请税务机关为破产企业办理纳税信用修复，税务机关按照《国家税务总局关于纳税信用修复有关事项的公告》（国家税务总局公告2019年第37号）、《国家税务总局关于纳税信用评价与修复有关事项的公告》（国家税务总局公告2021年第31号）予以办理。原本需要由纳税人申请的纳税信用修复事项优化为可由法院直接函请，税务机关直接修复，为鼓励企业重生、维护企业运营价值创造了有利条件。

嘉善县税务局法制股股长陈亮介绍，税务部门在为重整企业办理纳税信用修复时，秉承“一事一办”的原则，在法院发函说明情况后，会组织人员对重整企业实际情况进行核实确认，按照相关规定及时办理。目前，三地已帮助重整企业进行纳税信用修复2次。

——加速市场新陈代谢

企业破产案件往往涉及破产清算、税务注销等市场退出端问题。市场主体的退出是市场经济本身的重要环节和必然要求，也是市场经济基本规律的集中体现。陷入困境的破产市场主体可以通过退出市场释放被自身占据的生产资源和要素，在价格规律的引导下，市场可重新完成生产资源和要素的优化配置。

已进入破产清算程序的上海某橡塑有限公司，其税务登记一直为非正常户状态。按照正常的管理规范，非正常户状态企业需到税务机关接受行政处罚后解除非正常户，才能办理后续的税务事项。考虑到破产企业的特殊情况，青浦区税务局按照《实施意见》的相关流程，先帮助企业解除非正常户状态，让管理人顺利办理后续税费种认定、分配税收债权等涉税事宜，再将罚款进行补充申报。

青浦区税务局法制科科长许姣表示，非正常户解除需要缴纳罚款，而处于破产清算阶段的企业往往不具备这个条件。考虑到罚款属于劣后债权，额外的流程还会增加管理人的处理难度，税务部门结合破产清算业务将处罚后置，更符合实际情况也能加快企业退出的脚步。

引入检察力量 深化务实合作

《实施意见》创新地引入了检察监督机制，检察机关秉承监督与支持并重的原则，可协同推进破产企业办理涉税事项，监督协助税务机关或法院依法处理违法行为，并依法打击以破产为名行逃废债之实的违法犯罪行为。

检察机关作为国家法律监督机关，具有司法公信力，其对破产全过程进行监督，使得各方权益都能得到保证，更便于破产程序的推进。

近日，苏州市某纺织公司购买了吴江区某服装公司的部分机器设备，在尾款未付、发票未开时，吴江区某服装公司就因经营不善被法院裁定进入破产程序。苏州市某纺织公司要求吴江区某服装公司开具发票未果，遂向吴江区检察院反映情况。检察机关约谈了企业的破产管理人，并邀税务局和法院共同商议相关问题。

最终，破产管理人同意在收到尾款后为苏州市某纺织公司开具发票，并在规定的所属期内，按要求履行纳税申报义务。

上海市青浦区人民检察院第五检察部副主任陈兵表示，在合作过程中，检察机关坚持保护当事人与惩治犯罪并重，既维护破产企业合法权益，支持其东山再起，又对破产犯罪案件，尤其是涉税刑事案件予以严厉打击，维护资本市场秩序，同时协调各方利益，确保破产案件依法有序推进，提升破产处置质效。

目前，“青吴嘉”三地九部门正计划就破产案件进一步深化合作，通过“互联网+资产管理人”模式帮助企业降低资产处置成本，在制定赋予强制执行力效力的企业欠税清偿计划、处置闲置资产与不良资产、整合企业可流通资金等方面持续发力，形成更多发展亮点和制度创新成果，以务实行动助力打造长三角国际一流营商环境。（参与采写：虞立教 高晗 戴天宇 李倢 朱贺虹）

协同合作是解决破产涉税难题的有效举措

徐阳光

■专家视点

破产法领域流传着这样一句话：“在破产案中，没有比税收债权更让人伤脑筋的问题了。”《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国企业破产法〉实施情况的报告》指出，“涉税问题处理难”在影响企业破产法实施问题中占26%。

长三角生态绿色一体化发展示范区的上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区和浙江省嘉善县的税务、法院、检察院等九个部门联合发布《关于建立长三角生态绿色一体化示范区破产案件涉税协作机制优化营商环境的实施意见》（以下简称《实施意见》），对破产管理人具有何种涉税义务、税收债权申报及其争议如何解决、破产企业的非正常户如何解除、破产清算企业如何快速高效进行税务登记注销、重整企业如何依法享受税收优惠和如何进行信用修复等涉税问题进行了明确，破解了一些多年存在的老问题，以及探索实践中遇到的新问题，为解决破产程序中的涉税难题提供了思路。

破产法是公平偿债和困境拯救之法。破产法的实施，涉及民商法、行政法、财税法、诉讼法等多个部门法，需要法院和多个政府部门之间的协同合作，而这种协作至少包括两个层面的内容：一是本辖区的政府和法院协作，目前全国各地建立的破产审判府院联动机制主要就是解决辖区内的协作问题；二是跨区域的多部门协作，这方面的探索已经在京津冀地区、成渝经济圈有过尝试，但法院、税务部门、检察机关就破产涉税问题进行跨区域跨部门的联合发文协作尚不多见。破产法律制度的改革与完善固然需要持续推进，但破产法实施过程中的部门联动，对于营商环境建设中的“办理破产”提质增效同样重要。因此，《实施意见》作为长三角生态绿色一体化发展示范区的跨地区跨部门联合发文，在“办理破产”领域的区域协作上具有示范意义，这对于其他地区乃至全国的破产案件办理和营商环境优化都会起到积极的推动作用。（作者系中国人民大学法学院教授、博士生导师，北京市破产法学会会长）